A. Pengertian ilmu Perundang-Undangan
Ilmu Perundang-Undangan adalah ilmu yang berkembang di negara-negara yang menganut sistem hukum civil law, terutama di Jerman sebagai negara yang pertama kali mengembangkan. Secara konsepsional Ilmu Perundang-Undangan menurut Burkhardt Krems adalah ilmu pengetahuan yang interdisipliner tentang pembentukan hukum negara (die interdisziplinare wissenschaft vonder staatlichen rechtssetzung). Lebih lanjut Burkhardt Krems membagi Ilmu Perundang-Undangan dalam tiga wilayah:[1]
1. proses perundang-undangan.
2. metode perundang-undangan.
3. teknik perundang-undangan.
1. teori perundang-undangan yang berorientasi pada mencari kejelasan dan kejernihan makna atau pengertian-pengertian dan bersifat kognitif.
2. Ilmu perundang-undangan yang berorientasi melakukan perbuatan dalam hal pembentukan peraturan perundang-undangan dan bersifat normatif.
A. norma hukum dan tata urutan atau hirarki.
B. lembaga-lembaga negara yang berwenang membuat peraturan perundang-undangan.
C. lembaga-lembaga pemerintah yang mempunyai wewenang di bidang peratura perundang-undangan.
D. tata susunan norma-norma hukum negara.
E. jenis-Jenis perundang-undangan beserta dasar hukumnya.
F. asas-asas dan syarat-syarat serta landasan-landasannya.
G. pengundangan dan pengumumannya.
H. teknik perundang-undangan dan proses pembentukannya.
1. Grundnorm.
2. Aturan-aturan dasar negara.
3. aturan formal, undang-undang.
4. peraturan di bawah undang-undang.
B. Tata Urutan Peraturan Perundang-Undangan
Negara Indonesia dalam tata urutan peraturan perundang-undangan pada masa Orde Lama diatur lewat Ketetapan MPRS No. XX/MPRS/1966 tentang sumber tertib hukum Republik Indonesia dan tata urutan peraturan perundang-undangan Republik Indonesia, dengan tata urutannya sebagi berikut:
1. Undang-Undang Dasar 1945.
2. Ketetapan MPR
3. Undang-Undang/Perpu
4. Peraturan Pemerintah
5. Keputusan Presiden
6. Peraturan Menteri
7. Peraturan pelaksana
Dalam era reformasi tata urutan perundang-undangan diatur dalam Tap MPR No. III/MPR/2000 yang menggantikan Ketetapan MPRS No. XX/MPRS/1966, dengan urutan sebagai berikut:[5]
A. Undang-Undang Dasar 1945.
B. Ketetapan MPR
C. Undang-Undang.
D. PERPU
E. Peraturan Pemerintah
F. Peraturan Daerah
Beberapa problematika dalam Tap MPR No. III/MPR/2000 membuat pemerintah dan DPR menelurkan UU No. 10 Tahun 2004 tentang tata urutan perundang-undangan sebagai pengganti Tap MPR No. III/MPR/2000, yang terdiri atas:
a. UUD 1945
b. Undang-Undang/PERPU
c. Peraturan Pemerintah
d. Peraturan Presiden
e. Peraturan daerah
C. Proses Pembentukan RUU
1. Lahirnya Undang-undang
Proses pembuatan undang-undang adalah rentetan kejadian yang bermula dari perencanaan, pengusulan, pembahasan, dan pengesahan. Semua proses tersebut dilakukan oleh para aktor, yang dalam sistem demokrasi modern disebut eksekutif (Presiden beserta jajaran kementriannya) dan legislatif (DPR). Tentang bagaimana DPR itu, kewenangan serta strukturnya tidak perlu lagi kita bahas lagi karena telah dibahas pada bab terdahulu. Yang akan dibahas pada bagian ini adalah bagaimana proses pembentukan sebuah undang-undang.
2. Perencanaan
Kita tentu bertanya dasar apa yang digunakan oleh DPR dan presiden untuk menentukan Rancangan Undang-undang (RUU) apa saja yang akan dibahas pada suatu periode tertentu. Sejak tahun 2000, DPR dan pemerintah telah menuangkan indikator program mereka dalam apa yang disebut dengan Program Pembangunan Nasional (Undang-undang N0. 25 tahun 2000). Di dalam Program Pembangunan Nasional (Propenas) itu terdapat indikator pembangunan bidang hukum, salah satu indikatornya adalah ditetapkannya sekitar 120 butir peraturan perundang-undangan.
Dari butir-butir Propenas tersebut disusun apa yang disebut dengan Program Legislasi Nasional (Prolegnas), di mana di dalamnnya terdapat kurang lebih 200 undang-undang yang rencananya akan diselesaikan dalam lima tahun. Kemudian dari Prolegnas dibuat prioritas tahunan RUU yang akan dibahas oleh pemerintah dan DPR, yang disebut Rencana Pembangunan Tahunan (Repeta).
Prolegnas sendiri disusun melalui koordinasi antara DPR yang diwakili Badan Legislasi dan pemerintah yang diwakili oleh Bappenas. Kemudian proses pembahasannya sama dengan proses pembahasan undang-undang, hanya saja melibatkan seluruh perwakilan komisi yang ada di DPR Penyusunan Repeta dilakukan oleh pemerintah (yang diwakili oleh Menteri Kehakiman dan HAM) dan Badan Legislasi setelah mendapatkan masukan dari fraksi dan komisi serta dari Sekretariat Jenderal. Ada beberapa kriteria yang digunakan untuk menyusun daftar RUU yang akan dimasukan dalam Repeta: (1) adalah yang diperintahkan langsung oleh undang-undang, (2) yang ditetapkan oleh Ketetapan MPR, (3) yang terkait dengan perekonomian nasional, dan yang (4) yang terkait dengan perlindungan terhadap ekonomi sosial. Untuk merespon atas kondisi sosial yang terjadi di masyarakat, ada batas toleransi 10-20 % untuk membahas RUU di luar yang ditetapkan dalam Repeta. Pengajuan suatu RUU oleh DPR ataupun pemerintah selanjutnya berpedoman pada Repeta yang bersangkutan.
3. Usulan Rancangan Undang-Undang
Sebuah RUU dapat berasal dari DPR (usul inisiatif DPR) atau dari pemerintah. Di dalam DPR sendiri ada beberapa badan yang berhak mengajukan RUU, yaitu komisi, gabungan komisi, gabungan fraksi atau badan legislasi. Sebelum sampai pada usul inisiatif DPR, ada beberapa badan yang biasanya melakukan proses penyiapan suatu RUU. Sebagai ilustrasi, RUU Komisi Anti Korupsi dipersiapkan oleh Fraksi PPP, sedangkan pada RUU Tata Cara Pembentukan Peraturan Perundang-undangan (TCP3) dipersiapkan oleh tim asistensi Baleg (Badan Legislasi).
Di samping itu ada beberapa badan lain yang secara fungsional memiliki kewenangan untuk mempersiapkan sebuah RUU yang akan menjadi usul inisiatif DPR. Badan-badan ini adalah Pusat Pengkajian dan Pelayanan Informasi (PPPI) yang bertugas melakukan penelitian atas substansi RUU dan tim perancang sekretariat DPR yang menuangkan hasil penelitian tersebut menjadi sebuah rancangan undang-undang.
Dalam menjalankan fungsi sebagai penggodok RUU, baik Baleg maupun tim ahli dari fraksi memiliki mekanisme sendiri-sendiri. Baleg misalnya, di samping melakukan sendiri penelitian atas beberapa rancangan undang-undang, juga bekerjasama dengan berbagai universitas di beberapa daerah di Indonesia. Untuk satu RUU biasanya Baleg akan meminta tiga universitas untuk melakukan penelitian dan sosialisasi atas hasil penelitian tersebut.
Baleg juga banyak mendapatkan draft RUU dari masyarakat sipil, misalnya RUU tentang Kebebasan Memperoleh Informasi dari ICEL (Indonesian Center for Enviromental Law), RUU tentang Kewarganegaraan dari GANDI (Gerakan Anti Diskriminasi) dan RUU Ketenagakerjaan dari Kopbumi. Bagi masyarakat sipil, pintu masuk suatu usulan mungkin lebih terlihat "netral" bila melalui Baleg ketimbang melalui fraksi, karena terkesan tidak terafiliasi dengan partai apapun. Sedangkan PPPI yang memiliki 43 orang peneliti, lebih banyak berfungsi membantu pihak Baleg maupun sekretariat guna mempersiapkan sebuah rancangan peraturan perundang-undangan maupun dalam memberikan pandangan atas RUU yang sedang dibahas. Selain itu PPPI sering juga melakukan riset untuk membantu para anggota DPR dalam melakukan tugas mereka, baik itu untuk fungsi legislasi, pengawasan, maupun budgeter.
Pada tingkat fraksi penyusunan sebuah RUU dimulai dari adanya amanat dari mukatamar partai. Kemudian fraksi tersebut membentuk tim pakar yang merancang RUU tersebut berdasarkan masukan masyarakat melalui DPP maupun DPD partai. Sementara itu, pada RUU usulan pemerintah, tata cara perumusannya diatur dalam Keppres 188 tahun 1998. Prosesnya dimulai dengan penyusunan konsep dan naskah akademis yang diikuti oleh permohonan prakarsa yang dilakukan oleh departemen teknis atau lembaga non departemen yang terkait. Setelah mendapatkan persetujuan dari presiden barulah dibentuk panitia perancang RUU. Ada model yang hampir sama dalam setiap pembentukan tim perancang undang-undang ini. Ketuanya adalah menteri dari departemen teknis terkait, kemudian tim intinya terdiri dari pejabat eselon I (setingkat dirjen), pejabat dari instansi lain yang akan terkait dengan substansi RUU, serta tokoh atau akademisi yang dianggap memiliki keahlian di bidang tersebut. Sedangkan tim asistensi biasanya melibatkan banyak masyarakat sipil seperti kalangan LSM. Tim perancang ini kemudian akan merumuskan sekaligus mengonsultasikan rancangan tersebut kepada publik.
DPR maupun pemerintah tidak mengkavling-kavling RUU mana saja yang akan diusulkan oleh pemerintah dan RUU mana yang akan diusulkan oleh DPR. Bisa saja sebuah RUU dikerjakan oleh berbagai pihak, misalnya saja kasus yang pernah terjadi pada paket undang-undang politik. Pada September 2000, pemerintah (Departemen dalam Negeri) telah membentuk tim untuk menyusun paket RUU politik tersebut. RUU tersebut juga telah disosialisasikan ke beberapa daerah di Indonesia. Paralel dengan proses itu, DPR bekerjasama dengan RIDEP juga telah menyusun Paket Undang-undang politik tersebut. Ironisnya pada saat pemerintah mengajukan RUU tersebut ke DPR pada 29 Mei 2002 dengan Amanat Presiden No. R.06/PU/V/2002 (untuk RUU Partai Politik) dan No. R.07/PU/V/2002 (untuk RUU Pemilu) tidak satupun dari dua konsep tersebut yang diajukan. Depdagri malah mengajukan konsep baru yang dibentuk oleh tim yang berbeda.
A. Pengusulan RUU Dari Pemerintah
RUU beserta penjelasan/keterangan, dan/atau naskah akademis yang berasal dari Pemerintah disampaikan secara tertulis kepada Pimpinan DPR dengan Surat Pengantar Presiden dengan menyebut juga Menteri yang mewakili Pemerintah dalam melakukan pembahasan RUU tersebut. Dalam Rapat Paripurna berikutnya, setelah RUU diterima oleh Pimpinan DPR, ketua rapat memberitahukan kepada Anggota masuknya RUU tersebut, kemudian membagikannya kepada seluruh Anggota. Pimpinan DPR menyampaikan RUU beserta penjelasan/keterangan, dan/atau naskah akademis dari pengusul kepada media massa dan Kantor Berita Nasional untuk disiarkan kepada masyarakat. RUU yang berasal dari Pemerintah dapat ditarik kembali sebelum pembicaraan Tingkat I berakhir.
b. Pengusulan RUU Dari DPR
Sekurang-kurangnya 10 (sepuluh) orang anggota dapat mengajukan usul rancangan undang-undang. Usul RUU dapat juga diajukan oleh Komisi, Gabungan Komisi, atau Badan Legislasi dengan memperhatikan program legislasi nasional. Usul RUU beserta keterangan pengusul disampaikan secara tertulis kepada pimpinan DPR disertai daftar nama dan tanda tangan pengusul serta nama fraksinya.
Dalam rapat paripurna berikutnya setelah usul RUU tersebut diterima oleh pimpinan DPR, ketua rapat memberitahukan kepada anggota masuknya usul RUU tersebut, kemudian dibagikan kepada seluruh Anggota. setelah RUU didesiminasikan kepada anggota, rapat paripurna akan mengamanatkan kepada Badan Musyawarah (Bamus) untuk mengagendakan waktu pembahasan untuk menentukan apakah RUU tersebut diterima atau tidak.
Pengusul berhak mengajukan perubahan selama usul RUU belum dibicarakan dalam Bamus. Pengusul berhak menarik usulnya kembali, selama usul RUU tersebut belum diputuskan menjadi RUU oleh rapat paripurna. Pemberitahuan tentang perubahan atau penarikan kembali usul, harus ditandatangani oleh semua pengusul dan disampaikan secara tertulis kepada Pimpinan DPR, kemudian dibagikan kepada seluruh Anggota.
Selanjutnya, rapat paripurna memutuskan apakah usul RUU tersebut secara prinsip dapat diterima menjadi RUU usul DPR atau tidak. Keputusan diambil setelah diberikan kesempatan kepada pengusul untuk memberikan penjelasan dan kepada fraksi untuk memberikan pendapatnya.
Keputusan dapat berupa:
a. Persetujuan tanpa perubahan
b. Persetujuan tanpa perubahan;
c. persetujuan dengan perubahan; atau
d. penolakan
Dari tiga kemungkinan keputusan penerimaan RUU usul DPR, keputusan pertama relatif dapat dimengerti. Namun demikian dapat ditambahkan penjelasan pada dua keputusan lain, sebagai berikut:
(1). RUU Disetujui dengan Perubahan
Apabila RUU disetujui dengan perubahan, DPR menugaskan kepada Komisi, Badan Legislasi, atau Panitia Khusus untuk membahas dan menyempurnakan RUU tersebut. Setelah disetujui menjadi RUU usul dari DPR, Pimpinan DPR menyampaikan kepada Presiden dengan permintaan agar Presiden menunjuk Menteri yang akan mewakili Pemerintah dalam melakukan pembahasan RUU tersebut bersama-sama dengan DPR.
(2). RUU ditolak
Nah, bagaimana jika RUU ditolak? Pada kenyataannya, apabila suatu RUU ditolak oleh DPR untuk menjadi usul inisiatif, tidak ada pengaturan apakah RUU tersebut dapat diajukan lagi pada masa persidangan tersebut.
4. Tingkat Pembahasan dan Persetujuan
Dalam pembahasan dan persetujuan harus melalui beberapa tahapan sebagai berikut:
B. Pembahasan Tingkat Pertama
Pembicaraan Tingkat Pertama terjadi dalam arena rapat komisi, gabungan komisi, rapat badan legislasi, rapat panitia anggaran atau rapat panitia khusus bersama-sama dengan pemerintah.
Tatib tidak menjelaskan proses dan kriteria penentuan badan atau alat kelengkapan DPR mana (apakah komisi, gabungan komisi ataukah pansus) yang akan membahas suatu rancangan undang-undang bersama pemerintah. Menurut keterangan Zein Badjeber, proses tersebut dilaksanakan sepenuhnya oleh Bamus. Bamus juga menetapkan sendiri kriteria penentuan apakah suatu RUU dibahas oleh Komisi, Gabungan Komisi atau Pansus, antara lain berdasarkan pertimbangan:
(1). Substansi dari undang-undang
Apabila substansi undang-undang tersebut merupakan gabungan dari berbagai bidang-bidang yang ada di komisi maka dibentuk Pansus atau gabungan komisi. Sedangkan bila hanya mencakup satu bidang saja maka akan dibahas oleh komisi.
(2). Beban kerja masing-masing komisi
Apabila jadual suatu komisi terlalu padat maka dibentuklah pansus, akan tetapi bila terlalu banyak pansus dan orang habis dalam pansus-pansus maka dibahas di komisi.
Dalam pembahasan rancangan, Komisi dibantu oleh Sekretaris Komisi untuk merekam, mencatat dan mendokumentasi persidangan atau data, lain dan mengelola dokumentasi korespondensi (termasuk aspirasi masyarakat) yang berhubungan dengan Komisi tersebut. Permohonan untuk melakukan dengar pendapat dengan Komisi diajukan kepada sekretaris Komisi yang meneruskan kepada rapat pimpinan Komisi untuk mengagendakan rapat. Seharusnya Sekretaris Komisi mengelola dan menyerahkan seluruh dokumentasi kepada Bidang Dokumentasi Sekretariat Jendral DPR yang menyimpan seluruh dokumen kelembagaan. Namun sayangnya seringkali dokumen itu tidak sampai ke Bidang Dokumentasi.
Selanjutanya, penting bagi kita untuk memahami proses pembicaraan tingkat pertama. Ada tiga kegiatan yang ada dalam proses ini, yakni:
1. Pemandangan umum masing-masing fraksi terhadap RUU yang berasal dari Pemerintah, atau tanggapan pemerintah terhadap RUU yang berasal dari DPR. Tatib tidak mewajibkan penyampaian dokumen pemandangan secara tertulis sebelum agenda rapat, tetapi biasanya dokumen tersebut dibagikan pada saat rapat.
2. Jawaban Pemerintah atas pemandangan umum Fraksi atau jawaban pimpinan Komisi, pimpinan Badan Legislasi, pimpinan Panitia Anggaran, atau pimpinan Panitia Khusus atas tanggapan Pemerintah. Tatib tidak mewajibkan penyampaian dokumen pemandangan secara tertulis sebelum agenda rapat seperti halnya di atas. Biasanya dokumen tersebut juga dibagikan pada saat rapat.
3. Pembahasan dan persetujuan bersama atas RUU oleh DPR dan Pemerintah dalam rapat kerja berdasarkan Daftar Inventarisasi Masalah (DIM).
b. Pembicaraan Tingkat Dua
Pembicaraan tingkat dua adalah pengambilan keputusan dalam Rapat Paripurna. Dalam rapat, Komisi, pimpinan Badan Legislasi, pimpinan Panitia Anggaran, atau pimpinan Panitia Khusus melaporkan hasil pembicaraan tingkat pertama; lazimnya laporan ini dituangkan secara tertulis dan dibacakan dalam rapat. Jika dipandang perlu (dan lazimnya dilakukan), masing-masing Fraksi melalui anggotanya dapat menyertai catatan sikap Fraksinya.
Tidak jelas apakah masing-masing anggota (bukan Fraksinya) dapat menyampaikan catatan sikap mereka, namun tetap ada peluang untuk menyampaikan catatan individual berisikan catatan penting, keberatan dan perbedaan pendapat yang lazim disebut [mijnderheadsnota]. Terakhir, Pemerintah dapat menyampaikan sambutan Persetujuan DPR dituangkan dalam surat keputusan DPR dan disampaikan oleh Pimpinan DPR pada Presiden untuk disahkan menjadi Undang-undang] dengan tembusan pada Menteri terkait.
D. Asas-Asas Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan
Asas hukum merupakan tiang utama bagi pembentuk Peraturan Perundang-Undangan, asas adalah suatu hal yang dianggap oleh masyarakat hukum sebagai basic truth , sebab melalui asas hukum pertimbangan etis dan sosial masyarakat masuk ke dalam hukum, dan menjadi sumber menghidupi nilai-nilai etis, moral dan sosial masyarakatnya. Menurut I. C. Van Der Vlies dalam pembentukan Peraturan Perundang-Undangan ada beberapa asas formal dan material yang harus perhatikan antara lain sebagai berikut:
1. Asas Formal
A. asas tujuan yang jelas.
B. asas lembaga yang tepat.
C. asas perlunya pengaturan.
D. asas dapat dilaksanakan.
E. asas konsensus.
2. Asas Material
a. asas terminologi dan sistematika yang benar.
b. asas dapat dikenali
c. asas perlakuan yang sama di depan hukum.
d. asas kepastian hukum.
e. asas pelaksanaan hukum sesuai dengan keadaan individu.
Berbeda lagi dengan A. Hamid S Attamimi menurutnya asas material terdiri:
1. asas sesuai dengan cita hukum dan norma fundmental negara.
2. asas sesuai dengan hukum dasar negara.
3. asas sesuai dengan prinsip negara hukum.
4. asas sesuai dengan prinsip negara berdasar konstitusi.
5. asas keadilan, keseimbangan, keserasian, dan keselarasan.
6. asas ketertiban, perdamaian, pengayoman dan perikemanusiaan.
E. Landasan Peraturan Perundang-Undangan
Peraturan perundang-undangan sekurang-kurangnya memuat:
A. Landasan Filosofis
Peraturan perundang-undangan dikatakan mempunyai landasan folosofis ( filisofische grondslag ) apabila rumusannya atau normanya mendapatkan pembenaran dikaji secara filosofis. Jadi mendapatkan alasan sesuai dengan cita-cita dan pandangan hidup manusia dalam pergaulan hidup bermasyarakat dan sesuai dengan cita-cita kebenaran, keadilan, jalan kehidupan ( way of life ), filsafat hidup bangsa, serta kesusilaan.
B. Landasan Sosiologis
Suatu perundang-undangan dikatakan mempunyai landasan sosiologis ( sociologische groundslag ) apabila ketentuan-ketentuannya sesuai dengan keyakinan umum, kesadaran hukum masyarakat., tata nilai, dan hukum yang hidup di masyarakat agar peraturan yang dibuat dapat dijalankan.
C. Landasan Yudiris
Peraturan perundang-undangan dikatakan mempunyai landasan yuridis ( rechtsground ) apabila mempunyai dasar hukum, legalitas atau landasan yang terdapat dalam ketentuan hukum yang lebih tinggi derajatnya. Disamping itu landasan yuridis mempertanyakan apakah peraturan yang dibuat sudah dilakukan oleh atas dasar kewenganannya.
F. Bahasa Peraturan Perundang-Undangan
Menurut C.K. Allen untuk menyusun suatu peraturan perundang-undangan ada baiknya memperhatikan:
1. gaya bahasa ringkas dan sederhana.
2. istilah yang digunakan bersifat absolut.
3. menghindari dari kiasan dan dugaan.
4. menggunakan bahasa yang sederhana.
5. bahasa tidak menimbulkan perdebatan dan pertentangan.
6. bahasa yang digunakan mempunyai ketepatan pengertian.
Bahasa yang digunakan dewasa ini dalam peraturan perundang-undangan:
1. jika, kata ini digunakan jika menyatakan hubungan syarat.
2. Apabila, kata ini digunakan menunjukkan uraian atau penegasan waktu terjadinya suatu peristiwa.
3. dan/atau, kata ini berarti bisa digabungkan keduanya ( kumulatif ) atau dapat pula memilih ( alternatif ) salah satu.
[1] Maria Farida Indrati Soeprapto, “Ilmu Perundang-Undangan Dasar-dasar Dan Pembentukannya”, Kanisius, Yogyakarta, 1998, hal. 3.
[2] Ibid. hal. 2.
[3] Amiroeddin Syarif, “Perundang-Undangan Dasar, Jenis, Dan Teknik Membuatnya”, PT Rineka Cipta, Jakarta, 1997, hal. 1-2.
[4] Op.Cit. hal. 39.
[5] Lihat Tap MPR No. III Tahun 2000 Tentang Tata Urutan Peraturan Perundang-Undangan
No comments:
Post a Comment