Tata-Urutan Perundang-undangan

PERATURAN PERUNDANG-UNDANGAN

MENURUT UUD-RI DAN UU NOMOR 10 TAHUN 2004

TENTANG PEMBENTUKAN PERATURAN PERUNDANG-

UNDANGAN

Oleh:Machmud Aziz,SH,MH

1.       Dalamsejarah perundang-undangan Indonesia, jenis dan tata urutan (susunan) peraturanperundang-undangan belum pernah dituangkan dalam suatu instrumen hukum yangtermasuk jenis peraturan perundang-undangan, secara teratur dan komprehensif.Dalam UU No.1/1950 tentang Peraturan tentang Jenis dan Bentuk Peraturan yangDikeluarkan oleh Pemerintah Pusat (dikeluarkan berdasarkan UUD 1945) dan UUNo.2/1950 tentang Menetapkan Undang-Undang Darurat tentang PenerbitanLembaran Negara Republik Indonesia Serikat dan tentang Mengeluarkan Mengumumkandan Mulai Berlakunya UU Federal dan Peraturan Pemerintah sebagai Undang-UndangFederal  (dikeluarkan berdasarkan KRIS 1949)[2]memang diatur mengenai mengenai jenis-jenis peraturan perundang-undangan namunbelum ditata secara hirarki berdasarkan teori stufen (jenjang) normahukum Hans Kelsen/Hans Nawiasky. Demikian pula dalam Surat Presiden kepada DPRNo.2262/HK/59 tanggal 20 Agustus 1959 tentang Bentuk Peraturan-PeraturanNegara, dan Surat Presiden kepada DPR No.2775/HK/59 tanggal 22 September1959 tentang Contoh-Contoh Peraturan Negara, serta Surat Presiden kepadaDPR No.3639/HK/59 tanggal 26 Nopember 1959 tentang Penjelasan Atas BentukPeraturan Negara, jenis peraturan perundang-undangan yang disebutkan dalamSurat-surat tersebut tidak ditata secara hirarkis. Misalnya PeraturanPemerintah (PP) diletakkan di atas Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-undang(Perpu).

2.       Setelahtumbangnya pemerintahan orde lama pada tahun 1966, DPR-GR pada tanggal 9 Juni1966 mengeluarkan memorandum yang diberi judul Memorandum DPR-GR MengenaiSumber Tertib Hukum Republik Indonesia dan Tata Urutan PeraturanPerundang-undangan Republik Indonesia. Dalam Memorandum DPR-GR tersebutberisi : a. Pendahuluan yang memuat latar belakang ditumpasnya pemberontakanG-30-S PKI; b. Sumber Tertib Hukum Republik Indonesia; c. Bentuk dan TataUrutan Peraturan Perundang-undangan Republik Indonesia; dan d. Bagan/SkemaSusunan Kekuasaan di Dalam Negara Republik Indonesia. Memorandum DPR-GR inikemudian dalam Sidang MPRS Tahun 1966 (20 Juni – 5  Juli 1966) diangkat menjadiKetetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Sementara Republik Indonesia NomorXX/MPRS/1966 (disingkat TAP MPRS No.XX/MPRS/1966). Dalam Bentuk dan Tata UrutanPeraturan Perundang-undangan Republik Indonesia (Lampiran Bagian II) dimuatsecara hirarkis jenis peraturan perundang-undangan sebagai berikut :

1.            UUD 1945;

2.            Ketetapan MPR(TAP MPR);

3.            Undang-Undang/PeraturanPemerintah Pengganti Undang-undang (Perpu);

4.            PeraturanPemerintah;

5.            KeputusanPresiden;

6.            Peraturan-peraturanPelaksanaan lainnya seperti :

-        Peraturan Menteri;

-        InstruksiMenteri;

-        dan lain-lainnya.

TAP MPRS ini dalam Sidang MPR tahun 1973 dan MPR Tahun 1978dengan TAP MPR No.V/MPR/1973 dan TAP MPR No. IX/MPR/1978 akan disempurnakan.Namun sampai dengan runtuhnya pemerintahan orde baru TAP MPRS tersebut tetap tidakdiubah walaupun di sana sini banyak menimbulkan kontroversi khususnya dalamjenis dan tata urutan peraturan perundang-undangannya.

3.       Setelah runtuhnya Pemerintahan Orde Baruyang dimulai dengan berhentinya Presiden Soeharto tanggal 21 Juli 1998 yangmenyerahkan kekuasaannya kepada Presiden Habibie, kemudian dilanjutkan denganSidang Istimewa (SI) MPR pada tahun yang sama, dan dilanjutkan dengan SidangUmum (SU) MPR tahun 1999 (hasil Pemilu 1999),  kemudian dilanjutkan denganSidang Tahunan MPR tahun 2000, barulah MPR menetapkan TAP MPR No.III/MPR/2000tentang Sumber Hukum dan Tata Urutan Peraturan Perundang-undangan sebagaipengganti TAP MPRS No. XX/MPRS/1966. Jenis dan tata urutan (susunan) peraturanperundang-undangan yang diatur dalam Pasal 2 TAP MPR No.III/MPR/2000 adalah:

1.       UUD-RI;

2.       Ketetapan(TAP) MPR;

3.       Undang-Undang(UU);

4.       PeraturanPemerintah Pengganti Undang-undang (Perpu);

5.       PeraturanPemerintah (PP);

6.       KeputusanPresiden (Keppres); dan

7.       Peraturan Daerah(Perda).

Dalam Pasal 2 TAP MPR tersebut kalaudibaca sepintas seakan-akan jenis peraturan perundang-undangan  bersifatlimitatif yaitu hanya berjumlah 7 (tujuh) yaitu: UUD-RI, TAP MPR, UU, Perpu,PP, Keppres, dan Perda. Artinya, di luar yang 7 (tujuh) jenis, bukanlah peraturanperundang-undangan. Apalagi di dalam pasal-pasal TAP MPR III/MPR/2000 tersebutdigunakan istilah lain yang maksudnya sama yaitu “aturan hukum”. Padahal kalaukita baca kalimat pembuka Pasal 2 yang berbunyi: Tata urutan peraturanperundang-undangan merupakan pedoman dalam pembuatan aturan hukum dibawahnya, dikaitkan dengan Pasal 4 TAP MPR tersebut yang berbunyi :

(1)        Sesuai dengantata urutan peraturan perundang-undangan ini, maka setiap aturan hukum yanglebih rendah tidak boleh bertentangan  dengan aturan hukum yang lebih tinggi.

(2)        Peraturan atauKeputusan Mahkamah Agung, Badan Pemeriksa Keuangan, menteri, Bank Indonesia,badan, lembaga, atau komisi yang setingkat yang dibentuk oleh Pemerintah tidak boleh bertentangandengan ketentuan yang termuat dalam tata urutan peraturan perundang-undanganini.

Apabila ditafsirkan secara gramatika,sistematikal, dan wet/rechthistorische interpretatie, ditambah logikahukum, serta asas-asas pembentukan peraturan perundang-undangan, maka jenis dantata susunan/urutan(hierarki) peraturan perundang-undangan dalam Pasal 2 tidakbersifat limitatif. Bahkan kalau dilihat dari sudut definisi peraturanperundang-undangan yaitu : Keseluruhan aturan tertulis yang dibuat olehlembaga/pejabat negara yang berwenang di Pusat dan Daerah yang isinya mengikatsecara umum, maka jenis peraturan perundang-undangan tidak hanya 7 (tujuh)jenis. Setiap lembaga/pejabat negara tertentu dapat diberikan kewenanganmembentuk peraturan perundang-undangan baik oleh UUD maupun UU. Kewenangan yangdiberikan atau dipunyai oleh lembaga atau pejabat itu dapat berbentukkewenangan atributif atau kewenangan delegatif/derivatif. Kewenangan atributifdalam pembentukan peraturan perundang-undangan adalah kewenangan asli(orisinil) yang diciptakan –sebelumnya tidak ada – oleh UUD atau UU yangdiberikan  kepada lembaga atau pejabat tertentu. Sedangkan kewenanganderivatif/delegatif adalah kewenangan yang diberikan oleh pemegang kewenanganatributif kepada pejabat atau lembaga tertentu dibawahnya, untuk mengatur lebihlanjut peraturan perundang-undangan yang dibuat oleh pemegang kewenanganatributif. Sebagai contoh kewenangan atributif adalah DPR dan Presiden sebagaipembentuk UU (vide Pasal 20 UUD-RI jo Pasal 5 ayat (1) UUD-RI). DalamPasal 18 ayat (1) huruf d UU No. 22/1999, DPRD dan Kepala Daerah diberikankewenangan atributif untuk membentuk Peraturan Daerah (Perda). Berdasarkanuraian di atas, maka kalau kita kaitkan dengan kalimat pembuka  Pasal 2 joPasal 4 ayat (2) TAP MPR III/2000 secara interpretatif dan logika hukumsebagaimana disebutkan di atas dapat ditarik kesimpulan bahwa Pasal 2 TAP MPRNo. III/2000 tidak bersifat limitatif. Artinya, disamping 7 (tujuh) jenisperaturan perundang-undangan, masih ada jenis peraturan perundang-undangan lainyang selama ini dipraktikkan dan itu tersirat dalam rumusan Pasal 4 ayat (2)TAP MPR No. III/MPR/2000. jenis peraturan perundang-undangan lain yang tidakditempatkan pada Pasal 2 antara lain adalah :

1.     Peraturan Mahkamah Agung (walaupunbersifat pseudowetgeving);

2.        Keputusan KepalaBPK yang bersifat pengaturan (regeling);

3.     Peraturan Bank Indonesia;

4.        KeputusanKepala/Ketua LPND yang bersifat pengaturan (regeling);

5.        Keputusan Menteriyang bersifat pengaturan (regeling), yang didasarkan pada kewenanganderivatif/delegatif yang diberikan oleh Presiden, UU/PP.

Masalahnya, jenis peraturanperundang-undangan di luar Pasal 2 TAP MPR tersebut akan ditempatkan di mana.Apakah di bawah Perda, ataukah di atas Perda. Berdasarkan logika hukum, makaperaturan perundang-undangan tingkat Pusat yang berlaku di seluruh wilayahRepublik Indonesia tentunya lebih tinggi kedudukannya dibandingkan denganperaturan perundang-undangan tingkat Daerah yang hanya bersifat lokal/regional.Jika ditempatkan di bawah Perda, pertama, akan bertentangan dengan asashierarki peraturan perundang-undangan. Kedua akan bertentangan denganasas wilayah berlakunya peraturan perundang-undangan. Oleh karena itu denganmenggunakan interpretasi, asas, dan logika hukum, maka tata susunan (hierarki)peraturan perundang-undangan sebagaimana tertera dalam Pasal 2 dan Pasal 4 ayat(2) menurut penulis menjadi :

1.     UUD-RI;

2.     Ketetapan MPR;

3.     Undang-undang (UU)/PeraturanPemerintah Pengganti Undang-undang (Perpu);

4.     Peraturan Pemerintah;

5.     Keppres dan Keputusan Ketua BPK yangbersifat pengaturan (regeling);

6.     Peraturan Bank Indonesia[3]

7.     Keputusan Menteri (Kepmen) yangbersifat pengaturan (regeling) :

8.     Keputusan Ketua/KepalaLPND/Komisi/Badan yang bersifat pengaturan (regeling);

9.     Peraturan Daerah Propinsi;

10.    Keputusan Gubernur Propinsi yangbersifat pengaturan (regeling);

11.    Peraturan Daerah Kabupaten/Kota;

12.    Keputusan Bupati/Walikota yangbersifat pengaturan (regeling); dan

13.    Peraturan Desa (Perdesa).[4]

Dalam Pasal 2 TAP MPR tersebut, Perpudiletakkan di bawah UU. Hal ini bertentangan dengan Pasal 22 UUD-RI (besertaPenjelasannya walaupun sekarang sudah dicabut). Dalam Pasal 22 UUD-RI dikatakanbahwa Perpu itu sebagai pengganti UU. Kata “pengganti” mengindikasikan bahwaPerpu itu setingkat UU. Sedangkan dalam penjelasannya dikatakan dengan tegasbahwa Perpu itu mempunyai kekuatan (hukum) yang sama dengan UU. Dalamperkembangan konstitusi di Indonesia, Penjelasan Pasal 22 UUD-RI ini kemudian“dituangkan” dalam Pasal 139 KRIS 1949 dan Pasal 96 UUDS 1950 dengan nama“undang-undang darurat”, yang setingkat dan mempunyai kekuatan yang sama denganUU. Dengan demikian para founding father/mother kita sejak rapat-rapatBPUPKI dan PPKI, penambahan Penjelasan UUD 1945 pada tahun 1946, dan kemudiandituangkan dalam KRIS 1949 dan UUDS 1950 menempatkan Perpu/undang-undangdarurat sejajar dengan UU dan mempunyai kekuatan (hukum) yang sama dengan UU.Oleh karena itu, apapun alasannya penempatan Perpu dibawah UU tidak dapatdibenarkan karena bertentangan dengan Pasal 22 UUD-RI. Dalam Pasal 4 ayat (2)TAP MPR tersebut yang diawali dengan kata “keputusan” atau “peraturan”dikaitkan dengan Pasal 5 ayat (2), (3) dan (4) menimbulkan kerancuan apabiladikaitkan dengan hak uji (materiel) yang diberikan kepada MA (judicialreview). Apabila dibaca Pasal 4 ayat (2), maka dimungkinkan adanya “Keputusan”MA dan “Peraturan MA” atau Perma. Karena Peraturan MA bukan merupakan produkatau hasil dari hak uji materiel, maka berdasarkan penafsiran, hasil dari hakuji materiil adalah “Keputusan” MA. Hal ini dikuatkan lagi dengan bunyi Pasal 5ayat (4). Namun berdasarkan penelitian, dalam kaitannya dengan hak uji materil,MA tidak membuat “Keputusan”, tetapi yang dibuat adalah “Putusan” (vonis) padatingkat kasasi. Oleh karena itu seharusnya kata “Keputusan” pada Pasal 5 ayat(4) TAP MPR tersebut harus diganti dengan kata “Putusan” berkaitan dengan Perpuyang diletakkan di bawah  UU maka hal ini akan menimbulkan kerancuan karenamempunyai implikasi yuridis dan politis yang merepotkan para pembentukperaturan perundang-undangan. Kalau Perpu diletakkan dibawah UU, MA dapatmenguji Perpu terhadap UU. Padahal Perpu itu adalah suatu “UU tertunda”, bukanmerupakan peraturan pelaksana UU. Apabila Perpu tersebut diuji oleh MA dandikatakan atau diputuskan bertentangan dengan UU maka Perpu itu harus dicabutoleh Pemerintah, padahal dalam Pasal 22 UUD-RI yang memerintahkan pencabutanPerpu adalah UUD. Jadi, apabila MA membatalkan Perpu berarti bertentangandengan Pasal 22 UUD-RI. Disamping itu kalau umpamanya Perpu yang diuji oleh MAdan diputuskan harus dicabut, Pemerintah tetap meneruskan Perpu tersebut ke DPRdan kemudian DPR menetapkannya menjadi UU, apakah dalam hal ini tidak terjadikerancuan dan tumpang tindih, yang dapat menimbulkan implikasi politis danyuridis dalam bentuk conflict of interest diantara lembaga-lembaganegara tersebut baik sebagai pembentuk UU maupun sebagai lembaga politik.

4.       BerdasarkanKetetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Republik Indonesia No.I/MPR/2003tentang Peninjauan Terhadap Materi dan Status Hukum Ketetapan MajelisPermusyawaratan Rakyat Sementara dan Ketetapan Majelis Permusyawaratan RakyatRepublik Indonesia Tahun 1960 Sampai Dengan Tahun 2002 (selanjutnyadisingkat TAP MPR No.I/MPR/2003) yang berisi peninjauan kembali (legislativereview) terhadap lebih dari 130 TAP MPR (S) dalam Pasal 4 TAP MPR tersebutdikatakan bahwa antara lain : TAP MPR No. III/MPR/2000 tetap berlaku sampaidengan terbentuknya undang-undang. Menjadi pertanyaan kita UU apa yang akanmenggantikannya. Berdasarkan penapsiran sebagaimana tersebut diatas, maka UU yangdimaksud menurut hemat penulis ada dua yaitu : UU tentang Mahkamah Konstitusi(UU No. 24/2003) dan UU tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangandisingkat UU-P3 (UU No. 10/2004). Setelah lahirnya UU-P3 sebagai pengganti(bukan mencabut) TAP MPR No. III/MPR/2000, maka berdasarkan Pasal 7 UU-P3 danPenjelasannya ditambah juga interpretasi seperti diatas, maka jenis dan tataurutan/susunan (hirarki) peraturan perundang-undangan sekarang adalah sebagaiberikut :

1.        UUD-RI (tanpaembel-embel 1945, karena esensinya sudah berubah sama sekali setelah dilakukanamandemen sebanyak empat kali dibandingkan dengan UUD 1945, dan perubahan yangterjadi lebih dari 90%, sehingga menurut Penulis lebih baik disebutUndang-Undang Dasar Republik Indonesia, disingkat (UUD-RI);

2.        TAP MPR (ke depanmungkin tidak akan dikeluarkan lagi bentuk TAP MPR sebagai jenis peraturanperundang-undangan karena MPR bukan lagi sebagai lembaga tertinggi negarapemegang kedaulatan rakyat melainkan sekedar sebagai lembaga negara yangbersifat “forum” yang eksis kalau ada joint session antara DPR dan DPD);

3.        Undang-undang(UU)/Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-undang (Perpu);

4.        PeraturanPemerintah (PP);

5.        PeraturanPresiden (Perpres) dan Peraturan lembaga negara atau organ/badan negara yangdianggap sederajat dengan Presiden antara lain : Peraturan Kepala BPK,Peraturan Bank Indonesia, Peraturan Komisi Pemilihan Umum (KPU), PeraturanMahkamah Agung, Peraturan Mahkamah Konstitusi, Peraturan Komisi Yudisial,

6.        Peraturan Menteri(Permen) sepanjang diperintahkan atau didelegasikan secara tegas oleh peraturanperundang-undangan di atasnya.

7.        Peraturan KepalaLPND/Komisi/Badan/atau Peraturan Ditjen suatu Departemen, sepanjangdiperintahkan atau didelegasikan secara tegas oleh peraturan perundang-undangandi atasnya;

8.        Peraturan DaerahPropinsi;

9.        PeraturanGubernur Propinsi;

10.    Peraturan Daerah Kabupaten/Kota;

11.    Peraturan Bupati/Walikota;

12.    Peraturan Desa (Perdesa).

Dasar hukum pembentukan peraturanperundang-undangan tingkat daerah ini di samping TAP MPR No. III/MPR/2000adalah Pasal 18 ayat (1) huruf d UU No.22/1999 tentang Pemerintahan Daerah(untuk Perda), Pasal 72 UU No.22/1999 untuk Keputusan Kepala Daerah yangbersifat pengaturan (regeling), dan Pasal 104 dan Pasal 105 UUNo.22/1999 untuk Peraturan Desa (yang sejenis misalnya Nagari). Sekarang UUNo.22/1999 telah diganti dengan UU No.32/2004. Pasal-pasal yang berkaitandengan pembentukan Perda adalah Pasal 136 s/d Pasal 147 UU No.32/2004. Disamping itu secara konstitusional Perda dan peraturan-peraturan lain untukmenjalankan otonomi daerah mendapatkan dasar konstitusionalnya dalam Pasal 18ayat (6) UUD-RI yang berbunyi  : Pemerintah daerah berhak menetapkanperaturan daerah dan peraturan-peraturan lain untuk melaksanakan otonomi dantugas pembantuan.